国家名义之下的旅游资源垄断与产权困境—以从化温泉风景区为例

  旅游资源是旅游地开发的基础，也是地理学者研究旅游问题的主要领域之一［1］，当下地理学的“制度转向”［2］则给予了国内旅游资源的研究者以新的启示。近年来，旅游资源的“公共物品”问题［3］引起了西方学者的广泛关注［3 ～ 7］。在中国，山川、河流、森林等众多自然类旅游资源并不是纯粹意义上的公共物品，而是被定义为国家所有，这种国家所有的旅游资源与西方文献所述的“公共物品”存在哪些异同值得探究。本文对温泉旅游资源开发问题的探讨不仅是对国家所有的自然资源问题的一次理论探讨，其研究结果也可以为中国各地的旅游开发实践提供政策建议。

 

  随着中国市场经济改革的逐步推进，旅游事业的不断发展，有学者指出，在旧的管理体制下，旅游资源的产权主体只有国家，而作为国家代理人的政府的行政行为不仅扭曲了经济效率，而且抹杀了产权的激励效应，而旅游管理权力的部门分割更是导致了严重的“政府失灵”［8］。有鉴于此，有人提出采取产权分离甚至私有化的方式将旅游资源的国有属性转变为明晰的私人产权，以解决旅游资源开发中的“公共物品”问题。实际上，中国国有旅游资源面临的产权问题绝非偶然，科尔奈在研究社会主义经济的“短缺”现象时，最早提出了产权问题［9］，产权问题正是在社会主义国家经济转型的这个大背景下才真正成为研究的中心课题之一［10］。但是产权在实际生活中许多方面的运行都与经济学的“权利产权”理论模式相去甚远，实际生活中的产权常常是模糊的，象征性的，而且可能在讨价还价的过程中不断地被重新界定［11， 12］。河流、山川、温泉等自然类旅游资源虽然明确定义其为国家所有，但是在近年来的资本化的产权改革浪潮中，在国家与民间、权力与资本的角逐中，国有的旅游资源究竟是以一种怎样的产权形态运作却并不是一个容易说清的问题。近年来，对新自由主义思潮影响下的全球范围内的自然资源管治模式的研究成为西方地理学界关注的热点问题。新自由主义政策在各地资源管制中受到推崇的原因，是基于西方市民社会对于国家官僚机构在对待“公共物品”的代理过程中更多的从国家利益出发而忽视了社区利益的不满。但是，随着改革方案在各地的推进，越来越多的学者意识到自然资源物品与社会经济生活中其他领域的新自由主义化过程有着明显差异。有的学者更是指出，在新自由主义的理念下对公共自然资源私有化的进程催生了“掠夺性”的现代原始积累形式，在这种更加依赖于市场机制的制度设计中，资源环境将面临更加恶化的危险。由此可见，目前国内一些学者所提出的旅游资源的各种产权改革方案还有待斟酌。以温泉资源开发为例，从先后出台的矿产资源管理法规中可以清晰的梳理出国家从存量到增量的强制性产权改革过程，其目的就是要通过资本化的方式实现矿产资源的国家权益。但是，全国各地温泉资源的破坏性开采问题的出现与国家矿产资源产权改革在时间上的同步，不禁使人产生这样的疑问: 温泉资源的产权改革对温泉地到底产生了什么样的影响? 本文试图通过温泉资源这一典型的国家所有的旅游资源为切入点，通过一个典型案例的分析探析中国国有旅游资源开发过程中，在经历了产权改革的前后，其“公共物品”的弊端却一直无法摒除的本质原因。

 

  1 案例地选择与研究方法

 

  1． 1 案例地选择

 

  从化市属于广州市下属的县级市，从化温泉风景区位于从化市中部，距离从化市中心区街口镇15 km，距离广州市70 km。明清时期此处温泉已得到开发利用， 20 世纪30 年代开始有官僚资本家在此处集资兴建温泉别墅，建国后在50 年代成为接待党中央、国家领导人、外国元首的温泉疗养地，闻名海内外。目前从化温泉风景区内温泉宾馆等旅游接待单位超过50 家，而已探明的地下温泉资源只有3000 t /d①，为了满足过度建设的温泉接待单位，从化温泉风景区长期存在过量开采现象。从化温泉的资源破坏已经得到社会各界的普遍关注，广州市人大2008 年、2009 年连续2 a 提案要求解决从化温泉乱开滥采的问题，保护温泉资源。因此，从化温泉属于国内典型的过度开发型的温泉旅游地。

 

  1． 2 研究方法

 

  研究采用深度访谈法和文献分析结合实地考察等定性研究方法，对从化温泉风景区这一典型案例地进行深度剖析，试图解释国家所有的旅游资源在开发过程中出现破坏性开发的原因。研究者于1984 年开始接触从化温泉，1997 年第一次进行研究意义的调研，2009 年3 月开始针对本研究进行深入调研，首先收集整理从化市政府相关职能部门有关温泉地区发展历史文献资料，了解从化温泉的发展历程，对其中的关键性历史事件和原因进行分析; 同年4 月通过实地考察的方式，走访从化温泉风景区内50 家旅游经营单位，了解使用温泉资源的状况; 2009 年5 月底和10 月初再次进入案例地，针对之前文献分析和实地考察过程中的关键问题进行关键人物访谈，以期回答研究过程中提出的问题，在此期间研究者总共访谈了30 人次，包括与温泉开发管理相关的各级政府官员10 人次、温泉资源的开采企业人员3 人次、温泉资源的使用企业人员15 人次及当地的居民2 人次。

 

  2 从化温泉风景区温泉资源的开发历程及结果

 

  2． 1 从化温泉风景区的开发历程

 

  从化温泉的开发始于1933 ～ 1936 年，当时的地方官僚资本家在从化温泉投资建设别墅、楼宇37 幢，至1937 年抗日战争爆发，这一阶段的温泉建设停止。1949 年解放后，温泉地区的别墅楼宇作为官僚资产被中共中央华南分局接管，之后设立华南干部疗养院( 即广东省干部疗养院) 、广东省人民政府交际处第二招待所( 即广东温泉宾馆) 、广州军区温泉招待所。至文化大革命前，这3 家单位在从化温泉分别投资新建了数十幢宾馆、别墅等温泉接待设施。20 世纪70 年代末从化温泉再次迎来开发的高潮，由于市县一级的政府机构的广泛参与，至80 年代末期从化温泉新投资建设楼宇43幢，建筑面积7． 3 万多m2［27］，至此从化温泉的旅游接待设施接近饱和。90 年代由于国企改革的影响，从化温泉开发陷入停滞，期间众多小型国有温泉企业向民营企业改制。2002 年之后，仙沐园等民营资本开始进驻从化温泉，并推动从化温泉地区的开发再次复苏。

 

  表1 是对从化温泉现有接待单位的隶属关系与进驻年代的调查结果，从中可以发现，进驻温泉的单位按时间顺序由高层政府向基层政府发展，建设资金从国家资本向民营资本过渡。在建国初期，进入从化温泉的建设单位只有省级和大军区( 广州军区) 单位，这些单位至今仍然占据着从化温泉的核心区位和资源。1978年改革开放之后，广州市、从化县等地方政府及其隶属部门才得到进入从化温泉的机会并开始大量投入建设，在这一次多层级政府共同参与的开发建设潮中，从化温泉的可开发用地接近了饱和。经过前期的开发，留给民营资本进驻从化温泉的空间已经不多，之所以2002 年之后出现多家民营资本进驻从化温泉的情况，一是因为国营宾馆在本就竞争激烈、经营惨淡的情况下，又恰逢国家提出政企分离的宏观政策，出现大批倒闭和转售的情况; 二是温泉设计理念在2000年之后出现了革新，户外温泉成为时尚，而从化老的温泉宾馆多没有户外温泉产品，也不具备投资户外温泉的实力，因此给民营资本留下了错位竞争的空间。但是，无论投资主体如何更换， 70 多a 的发展过程中实际使用温泉的设施不断得以增加。

 

  2． 2 从化温泉风景区内温泉资源的逐步萎缩

 

  与从化温泉接待设施的空间扩张相对应的，是地下温泉资源的萎缩。

 

  建国前，在流溪河两岸从化温泉所在地有9 处泉眼自然涌出热水，水热烫手。随着从化温泉疗养单位的增多，依靠天然露头分享式的开采已经不能满足进驻单位的用水，矛盾开始凸现。1971 年，广东温泉宾馆钻孔开采地下热水成功，有条件打井的单位纷纷效仿广东温泉宾馆出资打井，至1986 年，各单位在从化温泉地区总共打造生产井8 口，原自然涌出的9 处温泉露头全部断流。天然温泉的断流，愈演愈烈的打井风潮引起了社会各界的关注，1987 年8 月，广东省省人民政府规定“驻温泉各单位未经省人民政府审批不允许打新井，也不得增加新的温泉水用户”，并“委托从化县成立温泉景区管理机构，对温泉地区进行统一管理，并对温泉使用单位征收资源费”。至此，从化温泉机井取水的总体格局基本形成。

 

  20 世纪70 年代以前，从化温泉的9 处天然露头自流量为1454 t /d， 1986 年各温泉水井的抽水量已达2488 t /d①，至2009 年从化温泉实际抽水量则已达3700 t /d，而从化温泉的开采量极限值仅为2500 t /d②，因此，从化温泉超量开采的历史已有20多a。在长期超量开采地下热水的过程中，全区地热降落漏斗范围扩大，引起浅层地下水及流溪河水反补给加剧，其结果除使各开发井水温大幅度下降外，已造成1986 年圈定的2 个60℃等值线分布范围内，其中北部一个消失，中部一个向地热中心区收缩变小①②( 图1) 。按现有成井数如再增加地热资源的开采量，其温度、水位下降将进一步加剧。

 

  3 市场化进程中国有旅游资源的产权困境

 

  3． 1 温泉资源开采权多头垄断导致公地悲剧

 

  从化温泉资源的开采格局形成于计划经济年代，当时《矿产资源法》尚未出台，温泉资源的产权问题没有得到清楚界定，温泉资源是免费的。各级政府、部门都可以通过行政指令的方式进驻从化温泉，政治权力的高下成为获取温泉资源的唯一手段，博弈之下从化温泉资源多半掌握在省级单位手中，而本地的基层政府与社区居民则基本没有温泉资源的开采权( 表2) 。

 

  温泉资源的开采权掌握在省级单位手中并不

 

  会必然导致温泉资源的破坏性开采，问题在于权力角逐之下所形成的开采权被分散到多家不同的省级单位手中，且彼此之间缺少协调与干预的手段。

 

  尤其在经历了政企分离的改革后，这些企业越来越像独立的经济人，原先可能受到的政治约束日益减少，追求自身利益最大化的冲动越来越占据上风。

 

  对于从化温泉的开采权企业而言，开采到的温泉资源除了部分自用外，出售温泉资源获利已成为其收入的主要部分，而通过权力博弈获取的开采权本身是廉价的甚至免费的。各家采水单位清楚，多采一些温泉水就是多掌握一些主动权，单方面地少采一些温泉水对于整体控制从化温泉的超量开采问题无济于事，反而伤害了自己的核心利益，从化温泉成为国有名义之下的公地。面对日益增长的游客和常年来访的上级领导和一块总量既定的地热田，开采单位之间的竞争性采水行为日益明显。

 

  3． 2 未经认可的收益权导致温泉资源低价供给省级单位控制资源开采权不是过量开采资源的直接原因，问题在于这些开采单位目前都将出售温泉水给其他旅游单位作为其重要的经济来源。

 

  由于温泉资源的出售价格偏低，加之近年来温泉旅游大热，导致温泉水的需求量很大。另一方面，从化温泉的4 家单位是在计划经济年代通过行政指令的形式获得了温泉资源的开采权，当时省政府曾出台规定，认定各开采单位管理自己的生产井，但并未就开采出来的温泉资源可否出售作出规定，因此他们出售温泉的行为在某种程度超越了省政府的规定，而过量采水也显然违反了省里的相关规定。这导致4 家单位都不愿向外界或彼此就出售温泉的细节进行过多披露，那意味着信息的外露，将会带来遭到惩罚的风险。在这个垄断市场中，其中1 家单位因为其在中国行政体制中的权力地位最高，受到上层政府的制约最小，因而成为价格主导，另外3 家则采取效仿这家单位制定相同价格。

 

  这家单位之所以能成为这个垄断市场中的价格，是因为它制定价格过程中的遭受上级问责的风险较低，但是即便如此，这家单位在每年制定温泉价格时也是十分小心，虽然感觉到价格低于市场价值，但是每年都试探性的上涨一点，以保证用户心理可承受，这是因为用户的不满也将带来信息外露的风险。目前从化温泉的温泉水资源价格在6 元/t 左右，这样的价格对于当地的旅游企业来说也是愿意接受的，有的温泉用水企业甚至用买到的温泉水供给自己的员工生活使用，因为对他们而言，较低的成本对于他们的经营没有构成太大负担。

 

  3． 3 温泉资源产权清晰化过程遭遇权力囹圄

 

  要解决从化温泉破坏性开采问题，最根本的是要在明晰产权的基础上实现温泉资源的统一管理。

 

  《矿产资源法》规定“温泉资源属国家所有，由省人民政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证”，表明省政府作为国家的代理者，具有了资源的处置权。如果由广东省政府成立管理机构对从化温泉资源进行统一管理是最合理的方式。实际上从化温泉在20 世纪70 年代确是由广东省成立的温泉管委会进行管理的，但是随着行政体制改革的深化，省政府直接管理从化温泉管委会这类地方经营性实体显得越来越不合时宜，广东省政府在80 年代初期就将从化温泉的管理权交给了从化市，从化市专门成立温泉镇对从化温泉进行统一管理。但是，早在从化温泉管理权层层下放之前，温泉资源的使用权已经从省政府分配到各省属和市属的企业手中。这就导致温泉镇作为管理从化温泉的实体，空有“管理”温泉资源的名义，却没有控制温泉的实际使用。再加上温泉镇的行政级别低于各省属、市属企业，这更使得其在干预温泉资源使用问题上显得束手束脚。正是在这种产权分割的管理体制下，导致从化温泉的破坏性问题久治不愈。

 

  实际上，就温泉资源处置权的问题，从化地方政府与省政府之间的博弈一直没有停止过。多年的过度取水导致的资源危机使从化市政府如履薄冰，经常受到舆论指责与上级问责，但是，要想改变现在的温泉资源控制格局，就必须从另外3 家省属单位手中收回温泉资源的开采或收益权，这对地处广州北部山区，财政依赖度较高的从化市而言，是需要冒极大政治风险的，潜在的高昂政治成本导致基层政府在产权明晰问题上裹足不前。

 

  4 结论与讨论

 

  国有旅游资源虽然在近年来的各种产权改革过程之中受到体制冲击，但是远没有按照既定轨道完全过渡到产权清晰的管理体制之中。例如温泉资源，国家主导的矿产资源产权改革的本意是要通过资源资本化的方式透过市场机制这只无形之手实现资源的优化配置。但是在计划经济时代形成的依靠权力瓜分温泉资源的利益格局没有也难以立即打破，其结果是，一方面历史上形成的温泉资源开采单位依靠其半官方的身份通过权力关系继续把持温泉资源的开采权，使温泉资源的矿业权市场难以开放; 另一方面，这些半官方企业又以价格方式将无偿获取的温泉资源转售给市场中的温泉旅游企业。这些半官方企业成为阻断国家资源流入市场的中间官僚力量，这些企业往往占据了温泉地的最佳地理位置，虽然自身的温泉产品已经难以创造效益，但凭借其掌控的温泉资源向上攫取国家利益，向下挤压其他温泉旅游企业，依靠资源换取的资本维持营生。更严重的是，当温泉的开采权被多家半官方企业所分割，各家企业在追求个人利益最大化的过程中，当地的温泉资源变成了国家名义之下的公地，资源的过度开采往往难以避免。地方政府在这种温泉资源管控格局中丧失了指导地方发展的主动权，并成为舆论与上级责难的对象，但当其要明晰产权归宿、实施统一管理时又因受制于至上而下的行政体制而举步维艰。

 

  就此来看，中国国家所有的旅游资源的改革过

 

  程与西方所谓新自由主义化的潮流并不完全类同，虽然改革确有建立自律市场管治地方旅游资源的意图，但是国家依然是制定规则的主人，各种半官方组织依然是资源管控格局中的主角，市民社会的力量鲜有所见。这一切都与新自由主义所倡导的国家退出，让市民社会按照自律市场管制资源的理念不同［28］。世界上任何一个国家任何一个领域的制度变革都不是发生在制度真空之中，而是与各种现存的国家、地方法规制度相伴生［29］，中国正处于一个社会经济领域同时面临深层次改革的复杂历史时期，将中国旅游资源开发过程中所出现的问题简单归结于国家或是制度本身，是有失偏颇的，要对整个中国旅游资源改革中面临的问题做出全面解读也绝非本文一言可以蔽之的，这需要更多的后续实证研究的跟进。但是可以肯定的一点是，中国国有旅游资源改革问题表现出与西方社会截然不同的进程与结果，而这也成为本研究后续与西方理论寻求对话的契机所在。